Реформа госзакупок: поможет ли новый закон сохранить бюджетные деньги

Последняя отечественная реформа госзакупок прошла восемь лет назад, в 2005 году, когда вышел федеральный закон 94-ФЗ. Тогда в России появился единый Интернет-ресурс для всех госзакупок, и установлены правила игры между заказчиками и поставщиками. Но все эти годы закон ругали не только многочисленные эксперты, но и участники торгов за его несовершенство и массу недоработок.

94-ФЗ морально устарел, а новая реформа давно назрела. Поэтому с 1 января 2014 года на смену действующему закону придет новый 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок», Что в итоге измениться, и как работать в новых условиях, «Навигатор» разбирался вместе с экспертами.

- Если прежний закон был нацелен на приобретение товаров по минимальной цене, то новый - на результаты закупок, эффективное расходование бюджетных средств, раскрытие  информации и развитие конкуренции, - считает Елена Мальцева, глава областного департамента госзакупок.
Действительно, с эффективностью закупок при старом законе было не очень, и примеров тому масса. Главный залог победы на торгах - минимальная цена, а репутация фирмы никого не интересует. На этом обожглось не мало заказчиков.

Так, например, главная областная библиотека им. Герцена в 2009 году закупала годовую подписку на периодические издания. Заявку на торги с минимальной ценой подала никому не известная московская фирма. У руководства библиотеки она вызвала подозрения. Однако формально все условия участником аукциона были соблюдены, поэтому отказать ей библиотека не имела права. В итоге, случилось то, чего боялись – компания получила деньги на поставку журналов и исчезла, а Герценка и ее читатели остались без периодики. По похожей схеме были обмануты и библиотеки в других регионах.

Кроме того, прежний закон давал лазейки для «заточки» заказа под конкретного поставщика. Вспомним хотя бы нашумевшую в Кирове историю с покупкой томографа Toshiba для Кировского перинатального центра. Закупили его по рекордно высокой для России цене в 90 млн руб. при рыночной стоимости в 32 млн. При этом техзадание аукциона было «заточено» под конкретную московскую фирму ООО «ТРИММ Медицина». Дело дошло до суда, но в итоге виноватых не нашли. Подозреваемого в халатности Геннадия Фалина, бывшего начальника МУП «УКС», который отвечал за подготовку техзадания, отпустили восвояси. В его действиях следствие не нашло состава преступления, поскольку он не являлся должностным лицом. А уголовное дело и вовсе прекратили по истечению срока давности.

Еще один пример:  в 2011 г. в кировское УФАС пожаловалась компания «Новая медицина». Речь шла об аукционе на поставку медоборудования. В требованиях заказчика было наличие в комплекте прикроватных мониторов встроенного аккумулятора Li-ion для альтернативного питания , время работы – 4 часа, размер бумаги – 58 мм, скорость – 25,50 мм\сек. Компания решила, что эти требования ограничивают круг участников аукциона, УФАС предписало департаменту госзакупок аннулировать аукцион. Однако суд признал решение УФАС незаконным.

- Нам понятно, почему. Вопрос контроля потребностей заказчика и нормирования таких потребностей законом до сих пор урегулирован не был, - рассказывает Артем Молчанов, руководитель УФАС по Кировской области. - Поэтому в новом законе 44-ФЗ прописано, что уже на этапе планирования заказчик обязан обосновать необходимость проведения закупки. Вводится понятие нормирования: к товарам, работам, услугам будут устанавливаться минимальные требования, благодаря чему заказчик не сможет приобрести товары с избыточными потребительскими свойствами.

- Также устанавливается ответственность заказчиков за необоснованные закупки, т.е. не отвечающие потребностям, а также компетенция органов финансового контроля следить за соблюдением заказчиками такой обоснованности, - комментирует Артем Молчанов. - В связи с этим расширяется круг контрольных органов. Свои полномочия в сфере закупок получают Росфиннадзор, финансовые органы субъекта и муниципальных образований, а также бюджетного аудита (счетные палаты), - говорит Артем Молчанов.

Грядущие изменения в системе госзакупок

Пожалуй, самый главный вопрос, который волнует заказчиков, что изменится в их работе с 1 января 2014 года. Поэтому мы попытаемся продемонстрировать несколько принципиальных отличий контрактной системы.

- Новый закон предусматривает создание единой информационной системы, где размещается информация о планах закупок, реестр контрактов и сведения об их исполнении, реестр жалоб, проверок, ряд других сведений, - констатирует Елена Мальцева, глава областного департамента госзакупок. - Особое место в законе отведено общественному контролю. Законом предусмотрено, что правительством РФ устанавливаются случаи проведения обязательного общественного обсуждения отдельных закупок. Заинтересованные граждане и организации, осуществляющие общественный контроль, вправе получить информацию из данной системы безвозмездно.
Правда обязательное общественное обсуждение по закону вступит в силу не скоро - с 1 января 2016 года.

Также новым законом предусмотрено, что российское правительство может установить случаи, при которых к участникам закупок могут предъявляться требования о наличии финансовых ресурсов для исполнения контракта, оборудования, опыта работы, специалистов и т.д.
- Эти положения направлены на то, чтобы обеспечить необходимый результат закупки. Нельзя сказать, что они абсолютно новые, - рассуждает Артем Молчанов. - В 94-ФЗ также предусмотрено, что заказчики могут устанавливать требования к участникам закупки о наличии у них опыта работ на аналогичных объектах, но только если цена контракта превышает 50 млн рублей. Это, так называемая, предквалификация. Конечно, предел в 50 млн рублей достаточно высок, и мы в свое время предлагали снизить его до 5 млн рублей, чтобы и при закупках с меньшей ценой можно было вводить такие ограничения.

Однако к таким барьерам надо относиться осторожно, считает Артем Молчанов, поскольку именно они часто используются в качестве механизма для отсеивания потенциальных участников. Так было, например, в случае с государственно-частным партнерством в сфере дорожного строительства в Кировской области. Когда конкурсы на ремонт дорог в 2012 г. с завидной регулярностью выигрывал «Вятавтодор».

Одна из важных доработок закона - расширение самого перечня способов проведения закупок, основным из которых станет открытый конкурс. Установлены методы определения начальной цены контракта, обязательные к применению. Новый закон распространяет свое действие не только на государственных (муниципальных) заказчиков, но и в отдельных случаях на автономные и унитарные предприятия.

По словам Елены Мальцевой, в новом законе будет сделан упор и на профессионализм заказчика: с 2015 года у заказчиков, годовой объем закупок которых превышает 100 млн рублей, предполагается создание контрактной службы. В противном случае заказчик назначает должностное лицо, ответственное за закупки, включая исполнение контракта. Сотрудником этой службы может быть лицо, имеющее соответствующее образование. 

Развитие конкуренции

Также вводятся и конкретные меры для развития конкуренции.
Начиная с 2014 года госзаказчики могут делать у единственного поставщика так называемые «малые закупки», не превышающие 5% годового объема средств, предусмотренных на все закупки. Ограничения коснутся и запросов котировок – заказчики вправе размещать заказы таким способом на сумму не более 10% общего годового объема средств. Таким образом,  по мнению Елены Мальцевой, значительно увеличится количество торгов. 

Законодатели исправили одну из главных недоработок №94-ФЗ и предусмотрели в новом законе комплекс антидемпинговых мер. Если участник  торгов снижает начальную цену на 25 и более процентов, то он будет обязан предоставить увеличенное в 1,5 раза обеспечение исполнения контракта.

К тому же новый закон не ограничивает объем закупок, проводимых среди субъектов малого предпринимательства. Заказчики будут обязаны осуществлять такие закупки в размере не менее чем 15% годового объема закупок, сейчас предельный размер составляет 20% годового объема.
Еще одно нововведение 44-го закона - он будет регулировать отношения, связанные с приобретением или арендой недвижимого имущества. В настоящее время, по словам Елены Мальцевой, действующим 94-ФЗ данная категория закупок не регламентируется.

Какие изменения ждут поставщиков 

Пожалуй, одним из важных новшеств в 44-ФЗ является тот факт, что контрактная система оставляет только один способ обеспечения исполнения контрактов – это банковская гарантия. При этом закон устанавливает ограничение, связанное с тем, что такие гарантии могут выдаваться банками, входящими в перечень, установленный в соответствии с налоговым законодательством.
- У этого механизма в такой редакции есть и положительные и отрицательные стороны: конечно, повышение требований к банкам приведет к повышению стоимости самой гарантии, что невыгодно поставщикам. Но, при этом надо признать, что это пока единственное, что можно противопоставить огромному количеству поддельных банковских гарантий, заполонивших систему госзаказа в настоящее время, - считает Артем Молчанов.

По словам Елены Мальцевой, также появятся и новые способы определения поставщиков. Изменится порядок подачи заявок на участие в запросе котировок. Усилятся и меры ответственности за ненадлежащее исполнение контрактов – законом предусмотрена приемка результатов со стороны заказчика с обязательным проведением экспертизы, - констатирует Елена Мальцева. - При заключении крупных контрактов поставщик обязан представить сведения о соисполнителях.

Как планировать закупки на 2014 год

- Статья 17 Закона № 44-ФЗ, согласно которой заказчиками формируются планы закупок, вступает в силу с 1 января 2015 года. Однако, заказчики областного уровня разрабатывают трехлетние планы закупок начиная с 2012 года. В перспективе предстоит адаптировать эти документы в соответствии с требованиями подзаконных актов, разработанных правительством РФ, - комментирует Елена Мальцева. - Планы-графики заказчиков всех уровней публикуются на официальном сайте РФ в Интернете в открытом доступе. Поставщики имеют возможность использовать данную информацию при планировании своей деятельности. 

Последние положения закона вступят в силу в 2017 году, а в 2013-2015 гг. российское правительство должно разработать и принять более 50 нормативных правовых актов. Однако эксперты отмечают, что уже сейчас обеим сторонам необходимо не только ознакомится с новым законом №44-ФЗ, но и спланировать работу на 2014 год с учетом контрактной системы.